Paragraaf 7 Bedrijfsvoering

Organisatieontwikkeling is een doorlopend proces om steeds mee te bewegen op de ontwikkelingen in Fryslân en daar als provincie van toegevoegde waarde te zijn. Hiervoor is een kwalitatief en kwantitatief goede personele bezetting nodig. Een bezetting waarmee we in staat zijn om nu en in de toekomst de provinciale opgave te realiseren, binnen de daarvoor beschikbare budgetten. We kijken naar deze bezetting vanuit het bestuursakkoord ‘Lok op 1’, de bestuurlijke ambities en onze wettelijke taken. 

Hieronder wordt inzicht gegeven in:
- het totale bedrijfsvoeringsbudget en bijdrage vanuit projecten en derden
- het capaciteitsbudget
- meerjarig bezettingsoverzicht personeel
- flexibele schil

Inzet beschikbare middelen – bedrijfsvoering

Toelichting
Het bedrijfsvoeringsbudget is opgebouwd uit personele en materiële kosten. Een deel van deze kosten wordt gedekt door bijdragen van derden en vanuit tijdschrijven op met name projecten.
Bij de 2e berap 2022 hebben Provinciale Staten € 3,1 mln. toegevoegd aan het capaciteitsbudget, vanwege de effecten van de cao en hogere inhuur.  De totale personeelskosten over 2022 liggen per saldo in lijn met hetgeen werd voorzien bij de 2e berap. We lichten dit punt verder toe bij het onderdeel Capaciteitsbudget.

De overige bedrijfsvoeringskosten (overige personeelskosten, huisvesting, automatisering en overige kosten) vallen per saldo lager uit dan begroot.
De automatiseringskosten vallen in totaal hoger uit (totaal € 0,9 mln.). We zien dat de prijsstijgingen resulteren in hogere kosten voor uitbesteding en licentiekosten. Ook vraagt de verdere automatisering van processen om hogere inzet van ICT-middelen.  Hier tegenover staat een positief effect van de afrekening van de bijdrage aan IPO / BIJ12 voor ICT-beheerskosten (totaal afgerond circa € 200.000).
Wat betreft de huisvestingskosten zien we dat we dat vervangingsinvesteringen met het oog het 'nieuwe provinciale werken' worden uitgesteld. Verder blijken sommige gehanteerde afschrijvingstermijnen (bijvoorbeeld meubilair) korter zijn dan de werkelijke levensduur van het activum. Hierdoor blijven de o.a. de kapitaalslasten achter bij de begroting (ca € 650.000). 
Onder de categorie 'Overig' zien we onder meer dat door vertraging in de uitvoering /besteding (WOO) en uitstel van de implementatie van wet- en regelgeving (Omgevingswet) een aantal tijdelijke budgetten vrijvalt  (totaal circa € 400.000,-).  Ook komt in deze post de lagere uitputting van het budget van de reserve groot onderhoud naar voren (totaal € 860.000,-). Het geplande onderhoud 2022 is bij nader inzien doorgeschoven naar 2023. In 2022 is een aanbesteding opgestart voor een meerjarig (9 jaar) onderhoud provinciehuis, verdeeld in 3 percelen. Door gewijzigd inzicht begin 2022 zijn onderdelen uit het geplande groot onderhoud alsnog opgenomen in de aanbesteding, om in 2023 uitgevoerd te gaan worden. Op programmaniveau (P06) loopt dit verschil weg tegen de mutatie van de reserve en is dan per saldo nul.

Bij de vaststelling van de jaarstukken zal een voorstel voor het vormen van een reserve spaarverlof worden voorgesteld ter hoogte van € 418.700. Het betreft hier gekochte uren door medewerkers vanuit hun Individueel Keuze Budget en Persoonlijk Ontwikkel Budget.

In de tweede bestuursrapportage 2022 hebben we een overschrijding gesignaleerd van het capaciteitsbudget. Enerzijds door meer en duurdere inhuur  (effect € 1,5 mln.) en anderzijds door de uitkomsten van Onderhandelingsakkoord voor de CAO (effect € 1,6 mln.). In de tweede bestuursrapportage is voorgesteld en door Provinciale Staten besloten het capaciteitsbudget voor 2022 hiervoor te verhogen met totaal € 3,1 mln.

We zijn hierbij uitgegaan van een ‘voorzichtige’ raming,  om te voorkomen dat er aan het einde van het jaar alsnog een tegenvaller zou kunnen ontstaan. Met ook de opdracht aan de organisatie om strak te blijven sturen op de inzet van personeel. Waar dit mogelijk was is er gekozen om vacatures later in te vullen en het beperken van inhuur, waardoor de kosten lager zijn uitgevallen.  De hogere inhuurtarieven hebben wel tot de genoemde extra kosten geleid.  

Binnen de projecten die we uitvoeren voor derden zien we dat er minder inkomsten zijn binnengekomen voor de dekking van de overheadkosten. Er konden wel meer kosten worden doorbelast aan derden. 

Voorgaande heeft er per saldo toe geleid dat het resultaat op de capaciteitsinzet (incl. dekking) nagenoeg nihil bedraagt. 

In onderstaande tabel zijn de mutaties op het capaciteitsbudget naar aanleiding van besluitvorming door GS als PS  vanaf de eerste bestuursrapportage tot de jaarstukken weergegeven.  Hierbij merken we nog het volgende op:
- bij de septembercirculaire is  besloten om de cao-effecten  voor 2022 niet alleen in 2022 mee te nemen, maar structureel te verwerken in het capaciteitsbudget;
- de mutatie van de Hegewarren betreft een correctie op de wijziging die bij de begroting was meegenomen.  Per abuis is de begrotingswijziging m.b.t. de Hegewarren al verwerkt naar aanleiding van PS van 22 juni terwijl er geen definitieve besluitvorming had plaatsgevonden. Op 21 september is hierover alsnog definitief besloten. De totale omvang van inzet van capaciteit is gelijk gebleven (totaal € 420.000,-) echter het jaar van besteding is aangepast.  Met deze correctie  wordt € 60.000,- verschoven van 2022 naar 2023.

Het capaciteitsbudget is meerjarig opgebouwd in de ruimte voor salarissen (vast en tijdelijk personeel) en inhuur. Een deel van dit budget is structureel. Het tijdelijke deel bestaat deels uit middelen die wij ontvangen van derden voor bijvoorbeeld de uitvoering van taken en projecten en deels uit middelen die Provinciale Staten beschikbaar stellen. Dit maakt dat het capaciteitsbudget flexibel is en fluctueert.

Dit leidt tot het volgende overzicht van het capaciteitsbudget waarin op hoofdlijnen zichtbaar wordt hoe het capaciteitsbudget zich meerjarig ontwikkelt op begrotingsbasis. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen de basiscapaciteit (voor onze basis/structurele taken), tijdelijke capaciteit (budget voor extra taken met een bepaalde looptijd) en projectcapaciteit (verantwoording via tijdschrijven). 

Toelichting
De afname van tijdelijke capaciteit (rode balk in bovenstaand overzicht) komt met name door de afloop van het aanvullende capaciteitsbudget voor uitvoering van het vigerende bestuursakkoord (tijdelijke capaciteit, beschikbaar gesteld door Provinciale Staten). De afname projectcapaciteit komt met name door de afloop van de grote infraprojecten en het feit dat voor Programma Natuur alleen voor 1e fase (2021-2023) middelen zijn meegenomen. Mede op basis van een evaluatie wordt de omvang van de middelen voor de 2e fase (2024-2030)  van het Programma Natuur vastgesteld. In deze cijfers is daarnaast nog geen rekening gehouden met te verwachten additionele capaciteit die samenhangt met nieuwe projecten zoals bijvoorbeeld Klimaatmiddelen, FPLG, spooraquaduct Leeuwarden, de Sluis Kornwerderzand en mogelijk de Lelylijn. 

De tijdelijke en projectcapaciteit kunnen dus fluctueren. Het capaciteitsbudget neemt af, als bepaalde taken zijn afgerond en/of  niet meer hoeven te worden uitgevoerd. Het capaciteitsbudget neemt toe als er nieuwe middelen beschikbaar worden gesteld voor tijdelijke en projectcapaciteit door derden of door Provinciale Staten zelf, bijvoorbeeld in een nieuw bestuursakkoord.   Deze fluctuaties maken we transparant in deze paragraaf . Als we kijken naar de midden en  lange termijn verwachten wij dat de middelen voor tijdelijke en projectcapaciteit per saldo toenemen ten opzichte van de huidige situatie.

Eerder in deze paragraaf hebben we al toegelicht dat er een herijking plaatsvindt van de strategische personeelsplanning (SPP), mede gebaseerd op de trajecten ZBB en Benchmark Provincies. Deze notities zijn in juni 2022 behandeld door Provinciale Staten.  De  situatie tot 2022 is dat een deel van de  basiscapaciteit wordt gefinancierd uit bijdragen van derden voor grote infraprojecten. Zowel door het bureau Cebeon (benchmark provincies) als SeederdeBoer (SPP) is, in het kader van het onderzoek naar Provinciale taken, keuzes en consequenties (PS 29 juni 2022), geconstateerd dat dit niet wenselijk is.  Eerder is aangekondigd om eind 2022 een voorstel aan PS aan te bieden om de basiscapaciteit gefaseerd op het gewenste niveau te brengen. Gezien de ontwikkelingen binnen de organisatie en de komende verkiezingen is ervoor gekozen om dit punt mee te nemen bij de keuzes die gemaakt moeten worden in het kader van het nieuwe bestuursakkoord.

In onderstaand  overzicht staat de ontwikkeling van het aantal fte met een provinciaal dienstverband (vast en tijdelijk). In de berap’s presenteren we op peildatum ook een overzicht van de inhuur (aantallen). Vanaf 2022 vindt de inhuur plaats via een ‘master vendor’ constructie, waarbij de inhuur centraal wordt georganiseerd met één partij (inclusief het inzichtelijk maken van de inzet van de inhuur). 

 Meerjarig bezettingsoverzicht

De bezetting van medewerkers in provinciale dienst is eind 2022 uitgekomen op 832 fte.  

Deze realisatie is hoger dan de 677 fte die als de doelwaarde in de begroting voor 2022 opgenomen prognose stand januari 2023. Verklaring is dat de doelwaarde in de begroting 2022 is bepaald op basis van de beschikbare gegevens medio 2021 en uitgaat van de op dat moment geregistreerde gegevens.  In 2022 heeft een instroom plaatsgevonden van 123 fte in provinciale dienst. Hiervan is 50 fte aan arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd. Het gaat hierbij deels om de vervanging van medewerkers die met pensioen zijn gegaan of zijn overgestapt naar een andere werkgever en waarbij vervanging nodig was voor de continuïteit van het werk. De overige 73 fte betreft dienstverbanden voor bepaalde tijd waarvan 53 fte eindigen in 2023.  Het gaat hierbij  om  werkzaamheden die zijn gekoppeld aan bijvoorbeeld de uitvoering van het huidige bestuursakkoord of besluitvorming van Provinciale Staten.

Op basis van het onderzoeksrapport van Cebeon (vastgesteld in PS juni 2022) gaan we uit van een basiscapaciteit van 640 fte.  De verwachte vaste bezetting bedraagt op peildatum januari 2026 volgens de huidige inzichten 675 fte. Een deel van deze bezetting maakt onderdeel uit van het tijdelijke en het projectdeel van het totale capaciteitsbudget. Verder hebben wij een aantal fte in dienst , die geen onderdeel uitmaken van het genoemde kader van 640 fte. We hebben bijvoorbeeld 11 fte in vaste dienst voor de uitvoering van het Waddenfonds. Op het moment dat een andere partij de uitvoering zou overnemen, is de afspraak dat het personeel mee over gaat naar die partij. We gaan er ook vanuit dat ongeveer 8 fte via detachering aan het werk is bij andere overheden. 

Vanaf 2022 vindt de inhuur plaats via een ‘master vendor’-constructie, waarbij de inhuur centraal wordt georganiseerd met één partij (inclusief het inzichtelijk maken van de inzet van de inhuur). 
Dat overzicht staat hieronder. 

In onderstaande tabel zijn de bedrijfsvoeringskosten onderverdeeld naar de BBV taakvelden.

De Koninklijke Nederlandse Beroepsgroep van Accountants (NBA) heeft in februari 2022 aanbevelingen gegeven aan bestuurders en toezichthouders die een houvast kunnen bieden aan organisaties bij de eigen beoordeling van de frauderisico’s en maatregelen ten aanzien van fraudebeheersing. Op basis van deze aanbevelingen is de notitie ‘Verantwoordelijkheden en beleid tav frauderisico’s provincie Fryslân’ opgesteld welke door de directie in oktober 2022 is vastgesteld. Deze notitie geeft een nadere en meer expliciete uitwerking van verantwoordelijkheden van de ambtelijke dienst ten aanzien van frauderisicomanagement en geeft de relatie weer met bestaande beleidsdocumenten van de Provincie. 
Voorbeelden van deze beleidsdocumenten zijn: het personeelshandboek onderdeel integriteit, het bevoegdhedenstatuut en mandaatregeling, inkoopbeleid en Algemene Subsidie Verordening onderdeel Misbruik en Oneigenlijk gebruik.

Daarnaast is door de afdeling Concerncontrol een frauderisico analyse opgesteld. Hierin zijn de risico’s en de beheermaatregelen in beeld gebracht. Dit moet nog nader uitgewerkt worden waarna ook een frauderesponsplan zal worden opgesteld. 

In de auditcommissie van 23 november 2022 heeft de accountant een presentatie gegeven over fraudebeleid en de rol van PS als toezichthouder.  Daarbij zijn ook de bestaande interne beheersingsmaatregelen gedeeld met de auditcommissie.

In 2022 hebben zich geen voorvallen van fraude voorgedaan bij de provincie.

Dit is een nieuw onderdeel in de paragraaf bedrijfsvoering. In de huidige situatie wordt in de controleverklaring van de accountant expliciet een oordeel gegeven over zowel de getrouwheid als de rechtmatigheid. Getrouwheid geeft aan of de verstrekte informatie juist en toereikend is, geschikt voor het doel waarvoor deze wordt verstrekt en bij de gebruiker geen ander beeld oproept dan overeenkomt met de feiten. Bij het oordeel over de rechtmatigheid toetst de accountant aan wettelijke regelingen die (financiële) beheershandelingen normeren. 

Op 27 september 2022 is een wetswijziging van de Provinciewet aangenomen waardoor de accountant in de controleverklaring nog uitsluitend een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening geeft. De wetswijziging houdt onder andere in dat het college zelf verantwoording aflegt in de jaarrekening over de rechtmatigheid. De inwerkingtreding van deze wetswijziging is nog niet definitief, is op een tijdstip wat bij Koninklijk Besluit wordt bepaald. De verwachting is dat de wetswijziging met ingang van het boekjaar 2023 in werking treedt. Het jaar 2022 hebben wij gebruikt om ons verder voor te bereiden op deze overgang.
De rechtmatigheidsverantwoording van het bestuur maakt (na inwerkingtreding) onderdeel uit van de jaarrekening. Hierdoor ziet het getrouwheidsoordeel van de accountant in de toekomstige situatie ook op de rechtmatigheidsverantwoording van het bestuur. 

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording heeft onder meer als doel:
•    Het markeren van de eigen verantwoordelijkheid van decentrale overheden voor de rechtmatigheid van baten, lasten en balansmutaties;
•    Het geven van een impuls aan de kaderstellende en controlerende rol van vertegenwoordigende organen, voor wat betreft de rechtmatigheid van baten, lasten en balansmutaties;
•    Harmonisering van de wijze waarop de accountant de jaarrekening in de publieke sector controleert en de manier waarop overheden rapporteren over onrechtmatigheden.

In de wetswijziging is slechts een beperkte technische wijziging van de Provinciewet opgenomen. De verdere uitwerking van de rechtmatigheidsverantwoording zal met name geschieden door wijzigingen aan te brengen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) en het Waterschapsbesluit. 
Met onze interne controles sluiten we aan bij de goedkeurings- en rapporteringstoleranties welke de accountant hanteert. In nauwe samenspraak met de accountant hebben we de omvang van de steekproeven en de uit te voeren controles bepaald. De controles zijn uitgevoerd op de volgende processen: personeel, subsidies en overige geldoverdrachten, inkoop en misbruik en oneigenlijk gebruik.